“十二五”期間，減排指標(biāo)增加到4項，“天花板”的作用將更加明顯。
　　我國目前GDP增長過快主要來自重化工業(yè)的拉動，重化工業(yè)單位GDP能耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，對GDP的貢獻率僅為28％，卻消耗了全國56％的能源。
　　盡管中央政府不斷采取措施控制重化工業(yè)的增長速度，但是擋不住地方政府?dāng)U張重化工業(yè)的沖動。2011年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資2211億元，同比增長10.9％。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所的研究表明，GDP增速過快，在現(xiàn)有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，意味著重化工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值的比重上升，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)節(jié)能的貢獻率迅速降低，這也意味著排污量的增加。
　　我國高耗能、高排放行業(yè)增長仍然過快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的格局整體上尚未改變。未來很長一段時間都將是節(jié)能減排與經(jīng)濟發(fā)展相互博弈的過程。“十二五”規(guī)劃綱要中新增了減排指標(biāo)，表明中央更加注重利用節(jié)能減排的倒逼機制，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　　工信部數(shù)據(jù)顯示，今年1~2月，六大高耗能行業(yè)完成投資比同期規(guī)模以上工業(yè)投資增速低13.8個百分點。安信證券的報告認(rèn)為這很大程度上要歸功于節(jié)能減排。
　　中國環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境部主任助理嚴(yán)剛認(rèn)為，“十二五”節(jié)能減排指標(biāo)的設(shè)定充分考慮了資源環(huán)境的壓力、經(jīng)濟社會發(fā)展增速以及能源消費增量。
　　由于節(jié)能減排指標(biāo)的約束性更強，為“兩高”行業(yè)的發(fā)展劃出了一道紅線。
　　北京市環(huán)保部門近日表示，今后5年將制訂更加嚴(yán)格的企業(yè)準(zhǔn)入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能產(chǎn)業(yè)將不能進入北京。
　　唐山市2011年計劃淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉(zhuǎn)爐和電爐，涉及煉鐵產(chǎn)能405萬噸、煉鋼產(chǎn)能1324萬噸。唐山市工信局局長盛新豐認(rèn)為淘汰落后產(chǎn)能，將為唐山發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整重工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)騰出發(fā)展空間。
　　隨著節(jié)能減排的深入推進，其“天花板”作用將越來越大。
　　變化之二：排污總量控制與煤炭消費總量控制并舉據(jù)測算，“十二五”期間，煤炭消費量可能達到42億噸。而在煤炭消費結(jié)構(gòu)、污染物排放水平與2010年相同的條件下，2015年全國煤炭最大允許消費量，僅為28.6億噸。
　　目前，我國單位GDP煤耗是日本的15倍，是美國的8.7倍；煤電的轉(zhuǎn)化效率為30％左右，低于發(fā)達國家的40％。這樣的能源利用效率必然導(dǎo)致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是環(huán)境容量有限，另一方面是經(jīng)濟增長必然帶來資源能源消耗的增長和污染物排放量的增加。出路何在？
　　“十二五”期間，節(jié)能減排政策出現(xiàn)的一個新變化就是污染物排放總量控制與煤炭消費總量控制并舉，從源頭入手控制污染增量。通過能源消耗總量控制，一方面可以減少污染物排放量，另一方面可以倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和控制“兩高”產(chǎn)業(yè)。
　　自2012年開始，我國將在“三區(qū)六群”地區(qū)實施區(qū)域煤炭消費總量控制試點，包括京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)，以及遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群。這些試點地區(qū)都是用煤大區(qū)，也是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點地區(qū)。
　　由環(huán)境保護部等9部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》提出，政府將嚴(yán)格控制重點區(qū)域內(nèi)燃煤項目建設(shè)。
　　北京已經(jīng)率先提出了煤炭消費總量控制計劃。今后5年，北京要確保降低煤炭消耗量，嚴(yán)格控制新建燃煤設(shè)施，加大清潔能源改造力度，將燃煤總量控制在2000萬噸以下。在燃煤污染控制方面，北京將進一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有燃煤設(shè)施基本完成清潔能源改造。
　　上海市近日也提出，到2015年，上海市將把能源消費總量控制在1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之內(nèi)。實施總量控制后，上海市將明確各個區(qū)縣、各主要用能領(lǐng)域和各重點用能單位“十二五”能耗總量和增量控制目標(biāo)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位和節(jié)能潛力，確定差別化的單位增加值能耗下降幅度和年均能耗總量增長率。
　　由于“三區(qū)六群”涵蓋中國經(jīng)濟的核心動力區(qū)域，在能源結(jié)構(gòu)尚未發(fā)生明顯變化的前提下，限制這些區(qū)域用煤總量，將意味著限制地方經(jīng)濟發(fā)展的速度。
　　這一政策將對火電、鋼鐵、有色、水泥、石化等行業(yè)產(chǎn)生較大影響。“目前，我們正在調(diào)查研究具體的實施方案。”嚴(yán)剛透露說。
　　天津市環(huán)保局一位負(fù)責(zé)人表示：“這一政策對大氣污染治理是一個福音，但對經(jīng)濟發(fā)展很可能是一個障礙，地方試點的阻力很大。”
　　除了控制煤炭消費總量以外，“十二五”期間還將對水資源進行嚴(yán)格控制。
　　今年1月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺，著力推出最嚴(yán)格的水資源管理制度，并將其定義為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個重要抓手。
　　“十二五”期間，全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，單位工業(yè)增加值用水量累計降低30％。對于取水總量已經(jīng)達到或者超過總量控制指標(biāo)的地區(qū)，國家將暫停審批建設(shè)項目的新增用水，對取水總量接近取水許可控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批新增用水項目。
　　2010年，山東、江蘇、河北、浙江、上海、天津、北京7?。ㄊ校┮呀?jīng)開展先行先試的工作。山東省政府通過了《山東省用水總量控制管理辦法》，這是國內(nèi)第一部有關(guān)用水總量控制管理的地方政府規(guī)章。
　　少用水意味著少排放，也意味著粗放型的經(jīng)濟增長方式要變革，高耗水高排放的產(chǎn)業(yè)將受到控制以至最終被淘汰出局。
　　變化之三：實施差別化減排促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“雙八雙十”是全國平均的減排指標(biāo)，最終要落實到各個?。ㄊ校?，因為減排指標(biāo)影響經(jīng)濟發(fā)展速度，因此指標(biāo)如何分配成為各地關(guān)注的焦點。嚴(yán)剛介紹說：“‘十二五’主要污染物減排指標(biāo)分配突出了區(qū)域差異性。”這是減排政策出現(xiàn)的又一個新變化。
　　據(jù)悉，在確保實現(xiàn)全國總體控制目標(biāo)的前提下，“十二五”期間國家將對東、中、西部地區(qū)減排實行區(qū)別對待。其總體原則是，與“十一五”相比，對東部地區(qū)的要求要高一點，中部地區(qū)基本持平，對西部地區(qū)減輕壓力。
　　我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不同，環(huán)境容量也不一樣。中國環(huán)境規(guī)劃院高級工程師王東指出，節(jié)能減排指標(biāo)的分配首先要充分考慮各地減排潛力。
　　“十二五”期間，各?。ㄊ校┑臏p排潛力是根據(jù)各?。ㄊ校┮?guī)劃進行審核后，按照統(tǒng)一的原則和方法進行測算，力圖體現(xiàn)合理性和地區(qū)差異性。
　　據(jù)悉，“十二五”節(jié)能指標(biāo)分為5個梯度。中國環(huán)境科學(xué)研究院院長孟偉認(rèn)為，污染減排指標(biāo)在分配上也應(yīng)該像節(jié)能指標(biāo)一樣，梯度更明顯、指標(biāo)差別更大，體現(xiàn)出地方的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境現(xiàn)狀，這樣更有利于減排工作實施，也有利于區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　“根據(jù)各地環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境容量分配減排指標(biāo)，這也是指標(biāo)分配的一個重要原則。”嚴(yán)剛舉例說，比如東部地區(qū)酸雨和灰霾污染較重，環(huán)境壓力較大，削減比例也會相應(yīng)加大；而中西部地區(qū)，除了個別城市外，總體上環(huán)境容量較大，因此削減比例也相對較低，不會給中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來過多壓力。但是污染物減排指標(biāo)的分配最終還是要與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展保持一致，經(jīng)濟總量大的地區(qū)，減排潛力和比例也會相對較高。
　　“東西部地區(qū)之間可以開展排污權(quán)交易。”嚴(yán)剛希望出現(xiàn)西部地區(qū)的企業(yè)將排污權(quán)交易給東部企業(yè)的情況。他表示，不能以差異化的減排指標(biāo)為借口，發(fā)展“兩高一低”產(chǎn)業(yè)。
　　在今年“兩會”上，全國政協(xié)委員陳雅棠建議，適度實施差別化的環(huán)境保護績效考核政策和污染減排新機制，以引導(dǎo)西部各級政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和發(fā)展觀念。
　　浙江省人大代表戴霖軍則認(rèn)為，應(yīng)該實行節(jié)能減排區(qū)域差異化的考核政策：一是對低于“十一五”節(jié)能減排平均數(shù)值的地區(qū)在任務(wù)分解上適當(dāng)傾斜；二是對各地區(qū)域發(fā)展水平進行分類評定，按人均GDP3000~5000美元、5000~7000美元、7000美元以上3檔分別實行差異化的考核政策，對相對落后的、尚處于工業(yè)化初期和中期的地區(qū)在任務(wù)分解上適當(dāng)傾斜。
　　中西部一些地區(qū)希望在減排指標(biāo)上有所放寬，但是，中西部地區(qū)特別是一些西部省份，生態(tài)環(huán)境脆弱，而且處于大江大河上游地區(qū)，如何既減輕減排指標(biāo)壓力促進經(jīng)濟發(fā)展，又確保排污總量控制在區(qū)域流域環(huán)境承受能力之內(nèi)，是一個需要重視的問題。（中國過濾分離網(wǎng)）