在近年的全國“兩會”上，《環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)改不改、改什么、怎么改，是“兩會”代表、委員關(guān)注的一個熱點問題。
　　全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦，在近年“兩會”上多次提交建議修改《環(huán)保法》的提案。
　　今年“兩會”前夕，王曦將其領(lǐng)導(dǎo)的《環(huán)保法》修訂研究組數(shù)年研究成果——“修訂《環(huán)保法》的制度設(shè)計方案”呈現(xiàn)給本報。
　　在這組方案中，他們圍繞《環(huán)保法》如何解決“空心化”、應(yīng)秉持何種立法理念等問題，展開了論證。此外，他們還以規(guī)范政府環(huán)保履職、建立環(huán)保主體間的有效互動為中心，對《環(huán)保法》進行了一系列初步的制度設(shè)計。
　　本報特擷取其中精華內(nèi)容予以刊發(fā)，以饗讀者，并希望能引起“兩會”代表、委員的關(guān)注。(注:文章有刪節(jié)，此方案其他內(nèi)容也將在《法制版》“環(huán)境法論壇”欄目中陸續(xù)刊出。
　　《環(huán)保法》雖有“空心化”趨勢，但是在某些重要方面卻是無法“空心化”的，這就是其特殊性所在:“基礎(chǔ)性”——為中國環(huán)保事業(yè)和政府履行環(huán)保職能提供法律依據(jù)和基本制度安排。
　　根據(jù)這個特殊性和特殊功能，可以將《環(huán)保法》定位為中國環(huán)境保護事業(yè)的基礎(chǔ)法律，簡稱“環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法”。
　　《環(huán)保法》修訂應(yīng)側(cè)重對政府的規(guī)范和制約，以強化其環(huán)境管理者身份，并取消其“間接的環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者”的身份。
　　修訂《環(huán)保法》，首先需要查證它的特殊功能。只有證明《環(huán)保法》具有其他環(huán)境資源保護類法律所不具有的、必要的特殊功能，才能證明它的特殊性。只有證明《環(huán)保法》的特殊性，才能證明它存在的必要性。
　　查證《環(huán)保法》的特殊功能可以從立法目的和法律內(nèi)容著手，立法史也能夠為查證《環(huán)保法》的特殊功能提供線索。另外，《環(huán)保法》的“空心化”問題可以反證《環(huán)保法》的特殊功能。 　　將《環(huán)保法》的立法目的與其他環(huán)境資源保護法律的立法目的相比較，可以發(fā)現(xiàn)《環(huán)保法》特殊功能的一些線索。
　　《環(huán)保法》第一條規(guī)定:"為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法"。它提出的"保護改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境"、"防治污染和其他公害"、"保護人體健康"，將環(huán)境的所有組成部分和人類所有的有關(guān)環(huán)境的行為都囊括在內(nèi)，立意宏大、高遠(yuǎn)。
　　其他環(huán)境資源保護法律如《大氣污染防治法》等污染防治型法律分別規(guī)定其立法目的是防治大氣等環(huán)境因子的污染；《森林法》等自然保護型法律分別規(guī)定其立法目的是保護森林等自然資源；《環(huán)境影響評價法》、《防沙治沙法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等專門事項型法律分別規(guī)定其立法目的是規(guī)范環(huán)境影響評價、防沙治沙和循環(huán)經(jīng)濟等有關(guān)專門事項的行為。
　　相比之下，這些法律的立法目的層次較低、范圍較小。從這兩類法律的立法目的之間的關(guān)系上看，《環(huán)保法》的立法目的是上位的、總體的；其他環(huán)境資源保護法律的立法目的是下位的、局部的，從屬于《環(huán)保法》的立法目的。
　　立法目的的這個差異，還可以從這些法律的標(biāo)題上看到。從標(biāo)題上看，其他的環(huán)境資源保護法律都將自己限制在一個明確的、相對狹小的、層次較低的領(lǐng)域。但是《環(huán)保法》不一樣?！董h(huán)保法》標(biāo)題中的"環(huán)境保護"是一個上位概念，它能夠涵蓋其他環(huán)境資源保護法律所調(diào)整的那些領(lǐng)域。相對而言，其他法律所針對的"大氣污染"等環(huán)境污染、"森林"等自然資源、"環(huán)境影響評價"和"防沙治沙"等行為，都屬于《環(huán)保法》的立法目的條款中"環(huán)境保護"的下位概念。
　　因此，《環(huán)保法》的立法目的所著眼的層次更高，范圍更大。《環(huán)保法》與其他環(huán)境資源保護法律在立法目的上的差異，初步顯示了它們在功能上的差異。
　　《環(huán)保法》要著眼于整體環(huán)境的保護和改善。相應(yīng)地，它應(yīng)當(dāng)注重為環(huán)境保護事業(yè)提供總的法律基礎(chǔ)和制度框架。其他環(huán)境資源保護法律則在《環(huán)保法》所提供的法律基礎(chǔ)上和制度框架中，著眼于各自所涉具體環(huán)境因子的保護和專門制度的建立。
　　法律內(nèi)容有何不同？
　　將《環(huán)保法》的內(nèi)容與其他環(huán)境資源保護法律的內(nèi)容做一比較，可以看出后者基本上是《環(huán)保法》的延伸和細(xì)化。這些法律的總則，基本上是《環(huán)保法》的總則在這些法律所針對的領(lǐng)域里的反映。
　　例如，《環(huán)保法》總則關(guān)于環(huán)保行政體制的規(guī)定在這些法律的總則中細(xì)化為關(guān)于特定環(huán)境因子或事項的環(huán)境行政體制的規(guī)定?！董h(huán)保法》第二章關(guān)于一般性環(huán)境管制制度和措施的規(guī)定，在這些法律中延伸為關(guān)于特定環(huán)境因子和事項的管制制度和措施的規(guī)定。
　　《環(huán)保法》第三章關(guān)于保護和改善環(huán)境的規(guī)定和第四章關(guān)于防治環(huán)境污染的規(guī)定，有很多被拓展為專門法律，例如《大氣污染防治法》等污染防治型法律、《森林法》等自然保護型法律和《環(huán)境影響評價法》、《防沙治沙法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等專門事項型法律?！董h(huán)保法》第五章關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定也在其他環(huán)境資源保護法律中得到延伸，延伸到它們所針對的特定環(huán)境因子的保護或特定事項的規(guī)范上。
　　其他環(huán)境資源保護法律多為《環(huán)保法》的延伸和細(xì)化，這一現(xiàn)象表明，《環(huán)保法》具有某種基礎(chǔ)性，例如為其他的針對具體環(huán)境問題或環(huán)保事項的法律提供基本的行政體制安排，對跨問題、跨領(lǐng)域的一般性環(huán)境管理制度做出規(guī)定等。對這些環(huán)境保護事業(yè)的基本事項做出規(guī)定是其他的環(huán)境資源保護法律所不能承擔(dān)的任務(wù)。這種基礎(chǔ)性體現(xiàn)了《環(huán)保法》的特殊性。
　　《環(huán)保法》特殊性在哪？
　　仔細(xì)檢查《環(huán)保法》，可以看到它"空心化"的面相當(dāng)大，相當(dāng)多的條款存在"空心化"問題。例如，《環(huán)保法》關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理的規(guī)定，演化為《環(huán)境影響評價法》；關(guān)于保護野生動物的規(guī)定，演化為《野生動物保護法》；關(guān)于防治土地沙化的規(guī)定，演化為《防沙治沙法》等。
　　值得注意的是，《環(huán)保法》還存在一些其他環(huán)境資源保護法律所無法"空心化"或取代的條款。這些條款大都是《環(huán)保法》總則部分的條款。例如，關(guān)于"環(huán)境"定義的第二條，關(guān)于將國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的總體要求的第三條，關(guān)于單位和個人保護環(huán)境的義務(wù)和對污染或破壞環(huán)境者的檢舉和控告權(quán)的第六條，關(guān)于國家環(huán)保行政體制的第七條等，都屬此類。
　　《環(huán)保法》"空心化"了的條款反證那些未被"空心化"的條款的特殊性和必要性。正是那些沒有被"空心化"的條款保存著《環(huán)保法》的特殊基因，顯示《環(huán)保法》的特殊功能和存在價值。
　　《環(huán)保法》那些未被"空心化"的條款有一個共性，可以將其稱之為"基礎(chǔ)性"，即它們都是關(guān)于環(huán)境保護事業(yè)基本事項的規(guī)定，具有為環(huán)境保護事業(yè)提供基本制度框架的作用。
　　由于有了《環(huán)保法(試行)》和《環(huán)保法》的這些"基礎(chǔ)性"規(guī)定，《憲法》關(guān)于政府環(huán)保職能的規(guī)定才得到落實，環(huán)保事業(yè)的法律基礎(chǔ)才得到充實，政府環(huán)保職能的履行才有了初步的制度保障。這些條款規(guī)定的內(nèi)容既是國家環(huán)保事業(yè)和政府履行環(huán)保職能所不可或缺的事項，又是不宜由其他環(huán)境資源保護法律來規(guī)定的事項。
　　由此可見，"基礎(chǔ)性"是《環(huán)保法》的特殊性；為中國環(huán)保事業(yè)和政府履行環(huán)保職能提供法律依據(jù)和基本制度安排，是《環(huán)保法》的特殊功能。
　　根據(jù)這個特殊性和特殊功能，可以將《環(huán)保法》定位為中國環(huán)境保護事業(yè)的基礎(chǔ)法律，簡稱"環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法"。
　　應(yīng)體現(xiàn)何種特色？
　　鑒于《環(huán)保法》是一部不可替代的、具有特殊功能的法律，修訂《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)圍繞其特殊功能展開。為各類環(huán)保法律關(guān)系主體在環(huán)保事業(yè)中形成有效互動提供法律保障，是《環(huán)保法》這種"環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法"的最重要的特殊功能。
　　政府、企事業(yè)單位與個體工商業(yè)者、"第三方"主體是中國環(huán)境保護事業(yè)的"三駕馬車"或三根支柱。環(huán)境保護事業(yè)的成功，離不開其中任何一方的作用和相互配合。因此，在修訂《環(huán)保法》時，應(yīng)當(dāng)注意擴大和平衡它對環(huán)保法律主體的覆蓋面，對這三者，尤其是對政府和"第三方"主體的法律地位和作用做出原則性的規(guī)定，為三者充分發(fā)揮各自的作用并形成良性互動提供完善的制度保障。
　　這樣修改后，新的《環(huán)保法》必將鮮明體現(xiàn)其"環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法"特色，成為一部以規(guī)范和制約政府環(huán)保履職為主的法律。新的《環(huán)保法》將同其他的以管制企業(yè)等污染者和開發(fā)者為主旨的環(huán)境資源保護法律并行不悖，各司其職，相輔相成，共同為我國環(huán)保事業(yè)提供完善的法律保障，中國的環(huán)境法制建設(shè)必將因《環(huán)保法》修訂并定格為"環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法"而進入一個新的歷史階段。
　　王曦:法學(xué)博士，上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、教授、上海交大環(huán)境資源法研究所《環(huán)保法》修訂研究組負(fù)責(zé)人。
　　【相關(guān)鏈接】空心化指什么？
　　其他環(huán)境資源法律對《環(huán)保法》的延伸和細(xì)化，給《環(huán)保法》帶來了所謂“空心化”問題。
　　“空心化”指的是《環(huán)保法》中的一些條款被后來的其他環(huán)境資源保護法律所延伸和細(xì)化，因而與后來的那些法律相重復(fù)。
　　假如刪除處于這種狀態(tài)的條款，《環(huán)保法》就會出現(xiàn)很多“空洞”。“空心化”就是對這種情況的形象化描述。 　　樹立怎樣的立法理念？
　　現(xiàn)行《環(huán)保法》的立法理念亟待更新?，F(xiàn)行《環(huán)保法》制定于1989年。當(dāng)時，中國處于改革開放的初期，計劃經(jīng)濟體制尚未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。在《環(huán)保法》制定20多年后，時代已發(fā)生了很大變化。
　　由于1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的召開和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的制定，可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)成為各國的主流發(fā)展理念，中國更將這種理念發(fā)展為科學(xué)發(fā)展觀。因此，修訂《環(huán)保法》的首要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是更新立法理念，將科學(xué)發(fā)展觀作為貫穿《環(huán)保法》中各項規(guī)定的一條紅線。
　　黨的十七大報告指出，科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。
　　新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確宣示以下科學(xué)發(fā)展理念:"環(huán)境是人類的生存和發(fā)展所依賴的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。為了滿足當(dāng)代人及其子孫后代的需求，經(jīng)濟和社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)與環(huán)境相協(xié)調(diào)。以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展是人與自然和諧的發(fā)展方式，符合人民的當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益，必須予以推行。必須以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
　　這樣的宣示將對全國人民起到極大的教育作用，提升人們對于發(fā)展的認(rèn)識，為新《環(huán)保法》的實施奠定廣泛的社會基礎(chǔ)。
　　怎么完善和創(chuàng)新環(huán)境法律制度？
　　制度是理念的實現(xiàn)途徑或載體。環(huán)境法律制度是科學(xué)發(fā)展理念的實現(xiàn)載體?？茖W(xué)發(fā)展理念必須通過環(huán)境法律制度來實現(xiàn)。
　　黨的十七大報告指出，"要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制。"《環(huán)保法》的修訂，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，根據(jù)中國的國情和現(xiàn)實的要求，進行制度、體制、機制的完善或創(chuàng)新，使新的《環(huán)保法》更好地發(fā)揮"環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法"的作用。
　　為此，《環(huán)保法》的修訂應(yīng)當(dāng)抓住以下幾個重點。
　　一、全面覆蓋環(huán)境保護法律關(guān)系主體
　　科學(xué)發(fā)展要求環(huán)保法律關(guān)系的各種主體都能夠充分行使其法定的權(quán)利(權(quán)力)、切實履行其法定的義務(wù)，并形成一種良性互動的關(guān)系。
　　對于政府，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定4項職責(zé):一是依法保障公民享受良好環(huán)境的權(quán)利；二是督促公民、法人和其他組織履行環(huán)境保護義務(wù)；三是制裁違法者；四是實行科學(xué)民主決策，防止由于行政決策失誤導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
　　對于企事業(yè)單位，新的《環(huán)保法》應(yīng)規(guī)定兩項義務(wù):一是積極預(yù)防和治理其生產(chǎn)、經(jīng)營等活動帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞；二是依法對其造成的環(huán)境污染或生態(tài)破壞承擔(dān)修復(fù)、治理、賠償損失等法律責(zé)任。
　　對公民和社會團體，新的《環(huán)保法》應(yīng)規(guī)定公民和社會團體享有的4項權(quán)利:環(huán)境信息知情權(quán)、政府環(huán)境決策參與權(quán)、對環(huán)境違法行為的申訴、檢舉權(quán)利及環(huán)境訴訟權(quán)利。
　　二、建立政府履行環(huán)保職能的科學(xué)決策制度
　　十七大報告指出，"推進決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。
　　為保障政府在環(huán)境與發(fā)展問題上的科學(xué)決策，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)做出一系列制度創(chuàng)新，例如，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、環(huán)境咨詢委員會制度、環(huán)境保護聯(lián)席會議制度、重大決策建議的環(huán)境影響論證制度、重大環(huán)境影響的行政決定和規(guī)劃備案制度、主體功能區(qū)劃制度、環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃制度、區(qū)域和流域生態(tài)保護規(guī)劃制度等。
　　三、發(fā)展和完善一般性環(huán)境管理制度和措施
　　為落實科學(xué)發(fā)展觀，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實需要和成功的實踐經(jīng)驗，發(fā)展和完善一般性環(huán)境管理制度和措施，例如完善環(huán)境監(jiān)測制度，建立污染物總量控制制度、行政限批制度、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管制度，完善限期治理制度，完善環(huán)境應(yīng)急管理制度，建立公布嚴(yán)重排污者制度，建立聯(lián)合執(zhí)法制度，完善跨界環(huán)境污染防治和監(jiān)管制度，建立環(huán)境污染風(fēng)險與損害評估制度等。
　　四、為環(huán)保經(jīng)濟手段的運用奠定法律基礎(chǔ)
　　環(huán)保經(jīng)濟手段是政府環(huán)境管制的有益補充。新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)為環(huán)保經(jīng)濟手段的運用奠定法律基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)對"綠色信貸"、"綠色證券"、"綠色采購"、"生態(tài)補償"、"綠色保險"、"排污指標(biāo)交易"等做出原則性的規(guī)定。
　　五、建立政府環(huán)保履職監(jiān)督制度
　　十七大報告指出，"要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。
　　現(xiàn)行《環(huán)保法》的一大缺陷，就是缺乏政府環(huán)保履職監(jiān)督制度的規(guī)定。在修訂《環(huán)保法》時，應(yīng)當(dāng)彌補這個重大缺陷。為此，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)在政府環(huán)保履職的內(nèi)部監(jiān)督制度和外部監(jiān)督制度兩方面做出規(guī)定。
　　在政府環(huán)保履職內(nèi)部監(jiān)督制度方面，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定約談和環(huán)保履職行政建議制度、上級政府督辦和代辦制度。在政府環(huán)保履職外部監(jiān)督制度方面，新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定信息公開制度、人大監(jiān)督政府環(huán)保履職制度、環(huán)境公民訴訟制度等。
　　六、加強政府官員問責(zé)制度
　　十七大報告指出，"重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。"新的《環(huán)保法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政監(jiān)察部門和公務(wù)員管理部門依據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》加強對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員依法履行環(huán)保職能的情況進行監(jiān)督和問責(zé)。
　　唐瑭:上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士生，美國芝加哥肯特法學(xué)院訪問學(xué)者，上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所《環(huán)保法》修訂研究組成員。